Martin Scheinin: Valmiuslain ja rajavartiolain muutokset eli kuinka oikeusvaltio meni pesuveden mukana – osa 2: rajavartiolaki

Tämä ja tekstin kaksi muuta osaa on julkaistu myös perustuslakiblogissa.

Tarinan ensimmäisessä osassa kerrottiin hallituksen asettumisesta opposition panttivangiksi, kun se päätti toteuttaa ns. hybridiuhkiin varautumisen valmiuslakia muuttamalla. Tässä toisessa osassa Martin Scheinin keskittyy vaadittuihin ja maksettuihin lunnaisiin, perussuomalaisten rajavartiolakiin ajamiin muutoksiin. Myös tämä lainmuutos tuli voimaan 15. heinäkuuta 2022.

Selvemmin kuin valmiuslain muutos, ”rajojen sulkemisena” kansalaisille myyty rajavartiolain muutos on ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Se on myös ristiriidassa perustuslain 9.4 §:n kanssa. Perustuslain säännös sisältää ehdottoman palauttamiskiellon: 

”Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.”

Rajavartiolain 16 §

Tapahtumien kronologian avainkohtana pidän 8.6.2022 järjestettyä hallituksen ja opposition neuvottelutilaisuutta, jossa sovittiin valmiuslain muutoksen viemisestä läpi kiireellisenä perussuomalaisten ja kokoomuksen tuella – siis 5/6:n eduskuntaenemmistöllä – ja rajavartiolain muutoksista, joilla Suomi voisi sulkea itärajan. Neuvottelun kutsui koolle pääministeri Sanna Marin, ja sen kautta kaksi lainsäädäntöhanketta kytkettiin poliittisesti toisiinsa.

Puoluejohtajat ja eduskuntaryhmien johtajat astuivat heille kuulumattomaan rooliin perustuslain tulkintakysymysten ratkaisijoina, ja lainsäädäntöhankkeiden sisältö annettiin oppositiopuolueiden käsiin. Valmiuslaki saisi lopullisen sisältönsä kokoomuksen puheenjohtaja Petteri Orpon johtamassa puolustusvaliokunnassa, ja rajavartiolaki vastaavasti perussuomalaisten puheenjohtaja Riikka Purran johtamassa hallintovaliokunnassa.

Sittemmin nähtiin, kuinka ryhmäkurin voimalla erityisesti pääministeripuolue sosialidemokraatit estivät näiden valiokuntien tuottamien lopullisten lakitekstien uuden arvioinnin perustuslakivaliokunnassa. Tarina on lyhyt ja ruma, ja se jättää pitkän varjon eduskuntakeskeisen perustuslakikontrollijärjestelmän ylle.

Laiksi säädettiin rajavartiolain muutettu 16 § hallintovaliokunnan 30. kesäkuuta 2022 antaman mietinnön mukaisena (HaVM 16/2022 vp). Vaikka hallintovaliokunnan muotoilema pykälän teksti on pitkä, lainaan sen kokonaisuudessaan tähän koska se sisäisten ristiriitojensa takia vaatii erittäin huolellista lukemista.

”16 §. Rajanylityspaikan väliaikainen sulkeminen, rajanylitysliikenteen rajoittaminen ja kansainvälisen suojelun hakemisen keskittäminen

Valtioneuvosto voi päättää rajanylityspaikan sulkemisesta tai rajanylitysliikenteen rajoittamisesta määräajaksi tai toistaiseksi, jos sulkeminen tai rajoittaminen on välttämätöntä vakavan yleiselle järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle aiheutuvan uhan torjumiseksi. Sisäministeriö päättää kiireellisissä tilanteissa tarvittavista välittömistä toimenpiteistä, kunnes valtioneuvosto ratkaisee asian. Sisäministeriön on esiteltävä tekemänsä päätös viipymättä valtioneuvoston yleisistunnolle.

Valtioneuvosto voi päättää kansainvälisen suojelun hakemisen keskittämisestä Suomen valtakunnanrajalla yhteen tai useampaan rajanylityspaikkaan, jos se on välttämätöntä vakavan yleiselle järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle aiheutuvan uhan torjumiseksi, ja jos kyse on:

1) lyhyessä ajassa tapahtuvasta poikkeuksellisen suuresta maahantulijoiden määrästä; tai

2) tiedosta tai perustellusta epäilystä, että maahantulo on vieraan valtion tai muun toimijan vaikutuksesta tapahtuvaa.

Jos valtioneuvosto on tehnyt 2 momentissa tarkoitetun päätöksen, kansainvälistä suojelua voi hakea Suomen valtakunnanrajalla vain sellaisessa rajanylityspaikassa, johon kansainvälisen suojelun hakeminen on keskitetty. Tästä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa ottaen huomioon lasten, vammaisten ja muiden erityisen haavoittuvassa asemassa olevien oikeudet.

Rajanylityspaikkoja ei saa sulkea, rajanylitysliikennettä ei saa rajoittaa eikä kansainvälisen suojelun hakemista saa keskittää enempää kuin mikä on välttämätöntä vakavan yleiselle järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle aiheutuvan uhan torjumiseksi. Päätös on kumottava, kun se ei ole enää välttämätön mainitun uhan torjumiseksi. Sisäministeriön on tiedotettava tässä pykälässä tarkoitetusta päätöksestä riittävässä laajuudessa.

Tässä pykälässä tarkoitetuilla toimenpiteillä ei saa estää Suomen kansalaiselle kuuluvaa oikeutta saapua maahan tai jokaisen oikeutta lähteä maasta eikä loukata vapaata liikkuvuutta koskevan Euroopan unionin lainsäädännön piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia eikä kenenkään oikeutta kansainvälisen suojelun saamiseen.

Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin tässä pykälässä tarkoitetun asian käsittelemisestä viipymättä poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen kesken.”

Systemaattisen analyysin sijasta alleviivaan joitakin ydinkohtia. Pykälän suurin ongelma, ja populistien onnistunut silmänkääntötemppu, on 2 momentin kahden alakohdan välinen tai-sana. Vaikka rajalaki myytiin osana Suomen suojautumista Venäjän taholta tuleviin hybridiuhkiin ja muuttoliikevirtojen välineellistämiseen tässä tarkoituksessa, lakiin tuli yleinen ”rajat kiinni” -säännös. Hallintovaliokunnan mietinnössä muotoillussa muodossa laki edellyttää joko maahantulijoiden poikkeuksellisen suurta määrää, mihin riittävät vaikkapa urheilukisat Suomessa, tai tietoa tai epäilyä, että (pientäkin) maahantuloa tapahtuu vieraan valtion tai muun toimijan ”vaikutuksesta”. Jälkimmäinen vaihtoehtoinen edellytys ei edellytä välineellistämistä tai hybridiuhkaa vaan pelkkää ”vaikutusta” tai vain epäilyä sellaisesta. Säännöksessä ei myöskään edellytetä, että kyseessä olisivat kolmannen valtion kansalaiset, jotka kulkevat Venäjän kautta. Ympäristö- tai ihmisoikeuskatastrofi, vaikkapa kansanmurha Venäjällä on itsessään peruste panna raja kiinni.

Jos pieni sana ”tai” on pykälän pahin kohta, toisena tulee saman momentin lukusana ”yksi”: maahantulo ja myös turvapaikkahakemusten vastaanotto voidaan keskittää ”yhteen tai useampaan” rajanylityspaikkaan, kun raja pannaan kiinni muualta. Vaikka pykälässä asiaa ei sanota, sen arkkitehdit moneen kertaan avoimesti kertoivat eduskunnan keskustelussa, että maahantulo ja turvapaikkahakemukset on tarkoitus keskittää Helsinki-Vantaan lentoasemalle. Suomeen olisi siis mahdollista tulla, ainakin mitä tulee EU:n ulkorajoihin, ainoastaan lentokoneella ja ainoastaan Helsinkiin. On selvää, että näin pysäytettäisiin paitsi muuttoliikevirtoja myös mahdollisuus hakea Suomesta turvapaikkaa.

Kolmas momentti antaa mahdollisuuden yksilöllisiin humanitaarisiin poikkeuksiin. Suomen suljettua itärajan, sen metsiä partioivat rajavartijat tai sotilaat voisivat harkintansa mukaan poimia mukaansa yksittäisiä lapsia, vammaisia tai muutoin erityisen haavoittuvassa asemassa olevia. Kyseessä on tehottomaksi tiedetty korulause tahallisen epäinhimillisessä pykälässä – ”lipstick on a pig”, sanottaisiin englanniksi.

Vastaavaa huonon rakennelman merkityksetöntä koristelua edustavat pykälän eri momentteihin sirotellut ”välttämätön” -sanat. Niihin ei liity oikeasuhtaisuuden vaatimusta eikä oikeussuojakeinoja. Välttämätöntä olisi se mitä soveltaja, kulloinenkin hallitus, sanoo välttämättömäksi. Valtioneuvoston abstraktilla tasolla tekemistä päätöksistä rajanylityspaikkojen sulkemisesta ja turvapaikkahakemusten käsittelyn ”keskittämisestä” ei olisi mahdollista valittaa (ks. laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa, 7-8 §)

Pykälän paras kohta on 5 momentin viimeinen lauseke, jonka mukaan pykälää sovellettaessa ei saa estää ”kenenkään oikeutta kansainvälisen suojelun saamiseen”. Lain kirjoittajat ovat tarkoittaneet tämänkin kohdan merkityksettömäksi korulauseeksi, ajatellen että kun kukaan ei tosiasiassa pysty hakemaan turvapaikkaa kiertämällä Itä-Karjalan metsistä Helsinki-Vantaan lentoasemalle hakemusta esittämään, keneltäkään ei tarvitse enää kieltää oikeutta saada suojelua.

Onneksi pykälän kirjoittajat erehtyvät. Juuri tämän lausekkeen kautta rajavartiolakia kokonaisuutena ja kaikesta huonosta huolimatta, on sovellettava perustuslain 9 §:n 4 momentin ja Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisesti. Jälkimmäisiin kuuluvat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artikla ja 4. pöytäkirjan 4 artikla, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 7 ja 13 artikla, YK:n pakolaissopimus sekä EU:n perusoikeuskirja ja turvapaikkanormisto. Siksi 5 momentti ei koske vain Helsinki-Vantaan lentoasemalle saapuneita tai Itä-Karjalan metsistä käsin poimittuja harvoja yksilöitä. Koko pykälää on sovellettava turvaten oikeus saada kansainvälistä suojelua. Suomen 1340 kilometrin mittaista rajaa Venäjän kanssa ei saa sulkea vaan siellä on pidettävä avoinna sellainen määrä rajanylityspaikkoja, että mahdollisuus esittää hakemus kansainvälisen suojelun saamiseksi säilyy todellisena ja tehokkaana. Valtioneuvoston oikeuskansleri tulee olemaan avainasemassa, ja jos hänen selkärankansa ei riitä, suomalainen oikeusvaltio pettää, mikäli kevään 2023 eduskuntavaalien jälkeen maassa on oikeistopopulistinen tai kleptokraattinen hallitus.

On odotettavissa, että perussuomalaiset lähtevät noihin vaaleihin toitottaen suurena saavutuksena nyt toteutettua rajalain muutosta ja iskulauseella ”Me rakennamme muurin itärajalle, ja EU saa maksaa sen”. Ilmoitan kuitenkin jo tässä vaiheessa, että minulla on tekijänoikeudet tuohon iskulauseeseen, joten sitä ei kukaan muu saa käyttää ilman minun lupaani.

Eurooppalaiset tuomioistuimet puhuivat, mutta niitä ei kuultu

Samana päivänä, kun hallintovaliokunta sai valmiiksi onnettoman mietintönsä rajalaista, molemmat tärkeät eurooppalaiset tuomioistuimet ratkaisivat vastaavia kansallisia lakeja koskevia tapauksia selkeästi osoittaen, että kansainväliset normit oikeudesta hakea kansainvälistä suojelua ovat voimassa myös silloin kun maa kohtaa kovia paineita ulkoisten tapahtumien johdosta. Kyse oli Puolan ja Liettuan toimista Valko-Venäjän vastaisen rajan ”sulkemiseksi”. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antoi 30.6.2022 tuomionsa tapauksissa A.I. and Others v. Poland ja A.B. and Others v. Poland, selventäen aiemmassa ratkaisussa N.D. and N.T. v. Spain tehtyjä linjauksia ja todeten Puolan loukanneen EIS 3 ja 13 artikloja sekä 4. pöytäkirjan 4 artiklaa. EU-tuomioistuin julkisti samana päivänä ennakkoratkaisunsa asiassa C‑72/22 todeten EU-oikeuden vastaisiksi Liettuan toimet mm. kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten rajoittamiseksi joukkomittaisen maahantulon tilanteessa. Liettuan toimet olivat sekä turvapaikkamenettelydirektiivin 2013/32/EU että EU:n perusoikeuskirjan 18 artiklan vastaisia.

Tieto eurooppalaisten tuomioistuinten uusista ratkaisuista ei saanut eduskuntaa perääntymään hallituksen ja opposition solmiman paketin läpiviemisestä hallintovaliokunnan sinetöimässä muodossa, vaan asia vietiin nopeasti päätökseen, lähettämättä sitä enää perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi.

Mitä tapahtuu seuraavaksi?

Koko tarinan suurin paradoksi on tässä: Riski siitä, että Venäjä kyynisesti välineellistäisi hädänalaisten ihmisten muuttoliikevirtoja ohjaamalla heidät Suomen rajalle, johti siihen, että perussuomalaiset kyynisesti välineellisti kuvitellut siirtolaisvirrat, saaden Suomen lakiin mahdollisuuden ”sulkea rajat” ihmisoikeuksia loukaten. Heidän hybridioperaationsa onnistui – ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion kustannuksella.

Jääkö rajalaki pelkäksi populistiseksi pullisteluksi, vai johtaako se todella rajan sulkemiseen ja ihmisoikeusloukkauksiin, sitä emme vielä tiedä. Toivon pelkojeni osoittautuvan turhiksi. Juuri siksi toivon, että eurooppalainen ihmisoikeus- ja oikeusvaltiovalvonta tulee kohdistumaan Suomeen vähintään samalla tarmolla kuin olemme nähneet Unkarin ja Puolan tapauksissa. Suomen tulee tietää, että sen tekemisiä seurataan ja että Euroopalla on keinoja ilmaista huolenaiheita ja rakentavia ehdotuksia, joiden kautta Suomea autetaan pysymään niiden maiden joukossa, jotka kunnioittavat perustuslakia, oikeusvaltiota ja ihmisoikeuksia.

NATO-jäsenyysprosessin aikana Suomelta tulee kysyä, miten se aikoo varmistaa kunnioittavansa NATOn perussopimuksen johdannon muotoiluja NATOn arvoperustasta.

EU:n komission tulee valvoa EU-oikeuden noudattamista suhteessa turvapaikkaoikeuteen ja turvapaikkamenettelyyn, esimerkiksi jos se saa käsiteltäväkseen kanteluja Suomen syyllistymisestä EU-oikeuden loukkauksiin.

EU:n perusoikeusvirasto on alkanut tuottaa erillisiä raportteja (Bulletin) Ukrainan sodan perusoikeusvaikutuksista EU-alueella. Nämä raportit mahdollistavat sen seuraamisen, miten Euroopan muuttuva turvallisuustilanne mahdollisesti johtaa ulkorajojen sulkemiseen tai muihin toimiin, jotka loukkaavat oikeusvaltion periaatteita tai ihmisoikeuksia.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tai EU-tuomioistuimen ei tule suhtautua Suomeen tai muihin totuttuihin mallioppilaisiin antamalla niille erityiskohtelu silkkihansikkain. Suomeen on sovellettava samoja normeja ja samalla tavoin kuin vaikkapa Puolan ja Liettuan tapauksissa.

Paha vahinko on jo tapahtunut. Mutta pahin voi olla vielä edessä.

Martin Scheinin,  professori, Oxfordin yliopisto & European University Institute