Martin Scheinin: Valmiuslain ja rajavartiolain muutokset eli kuinka oikeusvaltio meni pesuveden mukana – osa 1: valmiuslaki
Tämä ja tekstin kaksi muuta osaa on julkaistu myös perustuslakiblogissa.
Heinäkuun puolivälissä tulivat voimaan valmiuslain ja rajavartiolain muutokset, joilla Suomi varautuu Euroopan muuttuneeseen turvallisuustilanteeseen mahdollisesti liittyviin niin sanotun hybridivaikuttamisen tilanteisiin. Päättäjien mielissä on ollut ensisijaisesti – tai jopa ainoastaan – riski, että Venäjä tahallisesti pyrkii horjuttamaan suomalaista yhteiskuntaa ohjaamalla hallitsemattomia muuttoliikevirtoja Suomen ja Venäjän väliselle 1300 kilometrin mittaiselle maarajalle. Tässä kirjoituksessa Martin Scheinin perustelee, miksi lakiin nyt säädetyt muutokset olivat väärä tapa reagoida todelliseen ongelmaan. Kirjoitus perustuu Verfassungsblogissa 10. heinäkuuta julkaistuun saman kirjoittajan englanninkieliseen tekstiin.
Hälytyskellojen tulee soida
Eduskunta hyväksyi 7. heinäkuuta 2022 yksimielisesti lakiehdotukset valmiuslain muuttamisesta ja rajavartiolain muuttamisesta. Muutoslait tulivat voimaan 15. heinäkuuta 2022.
Lait vietiin läpi nopeasti ja suurella yksimielisyydellä, mikä osin ilmentää selkeän ”viestin” antamista Venäjälle, NATOlle ja maailmalle Suomen päättäväisyydestä. Ei ole syytä asettaa kyseenalaiseksi, että Venäjän hyökkäys Ukrainaan ja siitä seurannut Euroopan turvallisuustilanteen radikaali muutos edellytti Suomelta nopeita toimia. On myös selvää, että Suomen päätös hakea NATOn jäsenyyttä lisäsi riskiä, että Venäjä pyrkisi horjuttamaan suomalaisen yhteiskunnan taloutta, vakautta ja turvallisuutta.
Äsken sanotusta huolimatta haluan soittaa hälytyskelloja. Se tapa, jolla Suomi reagoi, sisälsi vakavia virheitä. Perustuslaillisuus, oikeusvaltio ja ihmisoikeudet kokivat pahoja kolauksia, ja on toivottavaa, että eurooppalainen ihmisoikeusvalvonta nyt puree suhteessa Suomeen ja että Suomen tilannetta seurataan yhtä tarkasti kuin vaikkapa Puolan tai Unkarin negatiivisia kehityskulkuja viime vuosina.
Myönnän, että otan asian myös henkilökohtaisesti. Olin koko sydämelläni mukana, kun vuosina 1989-90 Suomi ihmisoikeuspolitiikassaan siirtyi periaatteettoman ja usein itsesensuuria harjoittavan sivustakatsojan roolista ihmisoikeuksien edelläkävijäksi eurooppalaisilla ja YK-foorumeilla, tai kun kymmenen vuoden kuluessa 1989-99 toteutimme perusoikeusuudistuksen ja Suomi korvasi poikkeuslakimenettelyn tyhjäksi kuoreksi kovertaman vuoden 1919 Hallitusmuodon uudella, kunnianhimoisella ja internationalistisella Suomen Perustuslailla.
Nyt hyväksytyt lait olisivat erittäin vaarallisia välineitä kyynisen oikeistopopulistisen tai autoritaaris-kleptokraattisen hallituksen käsissä. Siksi ei ole oikeutettua sanoa, että kun maassa sattuu olemaan ihmisoikeusystävällisenä pidetty hallituskoalitio (vasemmisto-keskusta-vihreät), nyt säädetyt lainmuutokset tulisi ymmärtää pelkkänä signalointina Venäjän suuntaan. Ne ovat voimassa olevia lakeja. Kylmiä faktoja ovat, että eduskuntavaaleihin on alle yhdeksän kuukautta, että oppositiopuolueet perussuomalaiset ja kokoomus ottivat hallintaansa lainmuutosprosessin ja sanelivat muutoslakien sisällön ja että poliittisen keskustelun nykyinen retoriikka edustaa enemmän Donald Trumpin kuin ihmisoikeuksien ääntä.
Perustuslain 23 §:n säännös dekonstitutionalisoitiin
Siinä missä tiedustelulakien säätäminen vuosina 2017-18 tarkoitti perustuslain yksityisyydensuojasäännöksen (10 §) dekonstitutionalisointia eli perustuslain voiman poistamista suhteessa tiedustelutoimintaan, nyt toteutettu valmiuslain muutos poikkeuslailla dekonstitutionalisoi perustuslain 23 §:n eli säännöksen niistä ehdoista, joilla perustuslaista saadaan poiketa kriisioloissa. Molemmissa asioissa noudatettiin ns. kiireellistä perustuslainsäätämisjärjestystä eli hankkeet vietiin läpi 5/6 enemmistöllä ilman välillä pidettäviä eduskuntavaaleja siitä huolimatta, että vaalit olisivat olleet alle vuoden päässä.
Kahden tilanteen välillä oli kuitenkin iso ero: Kun tiedustelulakien yhteydessä vielä kiivaasti torjuttiin poikkeuslakimenettelyn käyttö uuteen perustuslakikäsitykseen sopimattomana (huom: itse väläytin tuolloin ajatusta määräaikaisesta poikkeuslaista, joka kohdistuisi yhden perusoikeuden yhteen ulottuvuuteen) ja siksi tuolloin pysyvästi muutettiin perustuslain 10 §:n tekstiä valmiuslakien mahdollistamiseksi, nyt pirulle innokkaasti annettiin koko käsi: perustuslain 23 § dekonstitutionalisoitiin valmiuslain muutoksella, joka säädettiin kiireellisenä 5/6 enemmistöllä.
On vaikea kuvitella yhtä vakavaa itse aiheutettua iskua suomalaiselle oikeusvaltiolle kuin tämä perustuslaillinen harakiri. Jos perustuslaissa on säännös niistä ehdoista ja siitä menettelystä, joilla perustuslain perusoikeussäännöksistä saadaan tavallisella lailla poiketa kriisioloissa, silloin tuo säännös – siis 23 § – pitää nähdä osana sellaista perustuslain rautaista ydinsisältöä, joka ei salli poikkeuksia. Perustuslain kokonaisuudistus edusti poikkeuslakien välttämisen kulttuuria ja periaatetta, mutta vanhaa kryptokonstitutionalismin perinnettä seuraten perustuslakiin jäi reliikkinä silti 73 §:n säännös mahdollisuudesta perustuslain muuttamiselle säädettyä vaikeutettua menettelyä seuraten säätää ”rajattu poikkeus” perustuslaista.
Perustuslain 23 § on sanamuodoltaan kovin vaikeasti ymmärrettävä, osin siksi, että vuonna 2011 tehdyn muutoksen kautta perustuslaki sai tulla puolitiehen vastaan, jotta valmiuslaki saataisiin sopusointuun sen kanssa. Muutetussa muodossaan perustuslain 23 § tarjoaa kolme rakenteellisesti erilaista mahdollisuutta perusoikeuksista poikkeamiselle kriisioloissa. Poikkeamisella taas tässä tarkoitetaan samaa kuin eräissä ihmisoikeussopimuksissa termillä derogation, joka kattaa joihinkin vaan ei kaikkiin ihmisoikeuksiin kansallisen hätätilan takia tehtävät rajoitukset laajemmin kuin mikä normaalioloissa olisi sallittua (ks. YK:n ihmisoikeuskomitean yleiskommentti nro 29). Mainitut kolme mahdollisuutta ovat:
kriisin kestäessä perustuslain 23 § oikeuttaa tavallisella lailla säätämään sellaisista perusoikeusrajoituksista, jotka normaalioloissa voitaisiin toteuttaa vain perustuslain säätämisjärjestyksessä, kuitenkin kunnioittaen kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia muun muassa kysymyksessä loukkaamattomien oikeuksien ehdottomasta suojasta;
kriisejä varten säädetään jo ennalta yksi tai useampi valmiuslain tyyppinen tavallinen laki, joka lain tasolla määrittelee täsmällisesti sekä kriisin tunnusmerkit (kriisityypin) että kyseisen kriisin vallitessa sallittujen, perusoikeuksiin normaalioloja syvemmin kajoamien rajoitusten sisällön; tai
kumpikin näistä lakityypeistä voi lisäksi ”erityisestä syystä” sisällyttää ”soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu valtuus”, siis lainsäädäntövallan ennakoitu ja rajattu delegointi, jolla hallitusvalta perusoikeusrajoitusten oikeusperustan laintasoisuudesta huolimatta saa jonkin verran liikkumatilaa säätää asetuksella siitä, kuinka perusoikeusrajoituksia käytännössä toteutetaan.
Viimeinen näistä vaihtoehdoista on valmiuslakia varten tehty heikennys perustuslain 23 §:n alkuperäiseen perusajatukseen, joka oli Suomessa huolehtia siitä, että myös kriisioloissa maata hallitaan lailla, toisin sanoen eduskunnan päätöksin ilman, että monien muiden maiden tapaan hallitus astuu etusijalle lainsäädäntövallan käyttäjänä.
Valmiuslakiin nyt kesällä 2022 tehtyä muutosta koskevan perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 29/2022 vp) suuri virhe, voi sanoa looginen virhe, on laiminlyönti selkeämmin arvioida rajatun poikkeuksen käsitteen merkitystä valmiuslain pikamuutoksen yhteydessä. Perustuslakivaliokunta tyytyi koko poikkeuslakikonstruktion torjumisen sijasta yleisluontoiseen perustelutekstiin, jota mietintövaliokuntana toiminut puolustusvaliokunta ei ymmärtänyt tai ei halunnut ymmärtää:
”[Perustuslaki]valiokunnan mielestä poikkeuslain asiallisesta rajattuisuudesta perustuslain 73 §:ssä säädetty tässä sääntelykontekstissa edellyttää siten, että ehdotettua valmiuslain 3 §:n 6 kohdan poikkeusolomääritelmää on valtiosääntöoikeudellisista syistä vielä täsmennettävä. Poikkeusolojen olennaisen sisällön on ilmettävä täsmällisemmin määritelmäsäännöksessä ja sen piiri on rajattava koskemaan vain sellaisia laajakantoisia hybridiuhkia, jotka vakavuudeltaan rinnastuvat perustuslain 23 §:n vaatimukset täyttäviin muihin valmiuslain poikkeusoloperusteisiin. Täsmentäminen voidaan siten tehdä esimerkiksi määrittelemällä uuden poikkeusoloperusteen perusmuodon tunnusmerkistöä, jota voidaan täydentää maininnalla perusmuodon tunnusmerkistöön vakavuudeltaan rinnastettavasta muusta uhasta. Edellä ongelmallisiksi katsottuja käsitteitä, erityisesti avointa kriittisen infrastruktuurin käsitettä, on syytä pyrkiä välttämään. Vastaavasti myös ainakin väestön toimeentulon turvaamiseen liittyviin toimivaltuuksiin liittyvää sääntelyä on edellä kuvatuin tavoin muutettava.”
Puolustusvaliokunta (PuVM 2/2022 vp) reagoi tähän lausumaan muuttamalla valmiuslakiin poikkeuslailla lisättävän uuden kriisityypin sääntelyn kasuistiseksi, sen sijaan että johtotähtenä olisi ollut ”rajatun poikkeuksen” käsite:
”6) sellainen
a) julkisen vallan päätöksentekokykyyn;
b) rajaturvallisuuden tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen;
c) välttämättömien sosiaali- ja terveydenhuollon tai pelastustoimen palvelujen saatavuuteen;
d) energian, veden, elintarvikkeiden, lääkkeiden tai muiden välttämättömien hyödykkeiden saatavuuteen;
e) välttämättömien maksu- ja arvopaperipalvelujen saatavuuteen;
f) yhteiskunnallisesti kriittisten liikennejärjestelmien toimivuuteen; tai
g) edellä a—f alakohdassa lueteltuja toimintoja ylläpitävien tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tai tietojärjestelmien toimivuuteen
kohdistuva uhka, toiminta, tapahtuma tai näiden yhteisvaikutus, jonka seurauksena yhteiskunnan toimivuudelle välttämättömät toiminnot olennaisesti ja laajamittaisesti estyvät tai lamaantuvat tai joka muulla näihin vakavuudeltaan rinnastuvalla tavalla erityisen vakavasti ja olennaisesti vaarantaa yhteiskunnan toimintakykyä tai väestön elinmahdollisuuksia.”
Perustuslakivaliokunnan lainatun lausuman vertaaminen puolustusvaliokunnan siitä tekemään päätelmään osoittaa, että jos hybridiuhkien takia pidettiin välttämättömänä laajentaa mahdollisuutta poiketa perusoikeuksista kriisioloissa, tämä muutos olisi tullut tehdä perustuslain 23 §:n tekstimuutoksena. Se olisi voitu tehdä täsmälleen samalla enemmistöllä ja samassa lainsäätämisjärjestyksessä kuin mitä nyt käytettyyn.
Normiloogisesti on perusteltua sanoa, että Suomella ei enää ole perustuslakia, kun sen ytimeen kuuluvasta säännöksestä on hyväksytty voitavan poiketa poikkeuslailla. OIemme palanneet kryptokonstitutionalismin aikaan, jolloin opiskelijoille valtiosääntöoikeuden luennoilla opetettiin, että eduskunta voi määräenemmistöllä laillisesti säätää minkä hyvänsä sisältöisen lain perustuslain estämättä. Opiskeluaikanani yleisin esimerkki oli hypoteettinen laki kaikkien sinisilmäisten poikalasten välittömästä surmaamisesta. Tähän on nyt palattu perustuslaillisen ajattelun tasolla, kun perustuslain 23 §:stä poikettiin poikkeuslailla.
Miksi kyseessä on yleislauseke ja siksi ilmeinen ristiriita perustuslain kanssa
Venäjän hyökättyä Ukrainaan oli loogista, että Suomi päätyi hakemaan NATOn jäsenyyttä, samoin kuin että hallitus päätteli Venäjän taholta tulevan hybridiuhan todennäköisyyden kasvaneen tai kasvavan. Eräs ongelma tässä päätelmässä on hybridiuhan käsitteen määrittelemättömyys ja siitä seuraava mahdollisuus välineellistää todellinen hybridiuhka kotimaisten poliittisten tavoitteiden välikappaleeksi. Hybridiuhalla voidaan mielekkäästi tarkoittaa ei-sotilaallisia mutta ei-ystävällisiä toimia, joilla vieras valtio (tai muu vieras toimija) pyrkii ajamaan sotilaallisia tai turvallisuuspoliittisia strategisia päämääriään, kuten esimerkiksi naapurivaltion taloudellista tai sotilaallista horjuttamista. Usein mutta ei kuitenkaan käsitteellisesti hybridiuhkaan liittyy jonkin ihmisryhmän, esimerkiksi muuttoliikkeiden alistaminen ei-ystävällismielisen toimijan välikappalaiksi. Tällaisella välineellistämisellä on yhtymäkohtia oikein määriteltyyn terrorismiin.
Hallitus teki kuitenkin erittäin pahan arviointivirheen alistuessaan opposition eli käytännössä perussuomalaisten ja kokoomuslaisten panttivangiksi. Hybridiuhkaan päätettiin reagoida valmiuslain muutoksella, ja tälle muutokselle haettiin konsensusta viiden kuudenneksen eduskuntaenemmistön varmistamiseksi. Asetelma oli valmis periaatteettomille, oikeusvaltioon sopimattomille ja perussuomalaisten “rajat kiinni” iskulauseiden ohjaamille ratkaisuille.
Oikea tapa edetä olisi ollut hakea 2/3 tai jopa 5/6 enemmistöä perustuslain 23 §:n tekstimuutokselle, jolla ehdot perusoikeuksista poikkeamiselle kriisioloissa olisi määritelty yleisellä mutta hybridikriisin huomioon ottavalla tavalla.
Vuoden 2011 valmiuslaki säädettiin poikkeuslakina, kun yritys päästä eroon lainsäädäntövallan delegoinnista kriisiolojen hoidossa ei saanut kylliksi kannatusta. Vaikka kriisiolotyypit onnistuttiin rajoittamaan perustuslain kannalta siedettäviin, perusoikeuksiin kajoaville valtioneuvostolle jätettiin aivan liikaa lainsäädäntövaltaa suhteessa perustuslain 23 §:ssä asetettuihin tiukkoihin ehtoihin. Valmiuslaki oli määrä pian uudistaa, joten poikkeuslaista piti tulla tilapäinen siirtymävaihe. Vasta koronaepidemia keväällä 2020 havahdutti huomaamaan, että kriisiolojen perusoikeuspoikkeusten sääntely on keskeinen osa valtiosääntöä. Ja kun koronaepidemia ei mennytkään ohi, valmiuslain uudistaminen sai taas jäädä. Venäjän hyökkäys Ukrainaan helmikuussa 2022 antoi ongelmalle aivan uudet mittasuhteet. Paniikissa hallitus reagoi haasteeseen mahdollisimman huonolla tavalla: laajentamalla valmiuslain poikkeusololistaa sen sijaan, että olisi mietitty asiaa perustuslain lähtökohdista.
Tietenkin perustuslakivaliokunta katsoi, ettei poikkeuslakina säädetyn valmiuslain poikkeusololistaa voida radikaalisti laajentaa tavallisella lailla (PeVL 29/2022). Hankkeelle oli haettu konsensusta opposition kanssa, ja nyt oppositio sai konsensuksensa! Koska tavallista lainsäätämisjärjestystä ei voitu käyttää, valmiuslain muutos voitiin toteuttaa kiireellisenä vain, jos sekä kokoomus että perussuomalaiset kannattaisivat tätä. Hallitus joutui oppositiopuolueiden panttivangiksi. Kaiken kukkuraksi vähemmän tärkeinä pidettyjen hallintovaliokunnan ja puolustusvaliokunnan puheenjohtajina olivat perussuomalaisten ja kokoomuksen puoluejohtajat. Opposition kanssa solmittu konsensuspaketti, jossa valmiuslain muutosta täydentäisi rajavartiolain muutos hallitsemattoman maahanmuuton hillitsemiseksi osoittautui keskellä kesää luvatuiksi joululahjoiksi sekä kokoomukselle että perussuomalaisille. Lakiehdotukset valmistelleet oikeusministeri (RKP:n oikeusministeri Anna-Maja Henriksson valmiuslain osalta ja vihreiden sisäministeri Krista Mikkonen rajavartiolain osalta) menettivät otteensa lakien eduskuntakäsittelyssä, kun opposition puoluejohtajat olivat nuijan varressa ja ministeriöiden virkamiehet osoittivat osaavansa laulaa sen lauluja, joka nuotit kirjoittaa.
Oikeusvaltion ja perustuslain näkökulmasta tärkeämpää kuin hallituksen poliittinen kömpelyys on kuitenkin se, että hybridiuhkiin varautuminen valmiuslakia eikä perustuslain 23 §:ää muuttamalla oli suorastaan looginen virhe. Jos perustuslaissa on säännös niistä ehdoista, joilla perusoikeuksista voidaan poiketa kriisioloissa, tämä säännös ei voi olla kohteena perustuslain 73 §:ssä tarkoitetulle rajatulle poikkeukselle eli autonomian ajalta periytyvälle poikkeuslakimenettelylle.
Sisällöltään valmiuslain 3 §:n kriisityyppeihin lisätty uusi kuudes kriisityyppi (ks. lainaus edellä) on uhka oikeusvaltiolle. Se ei ole rajattu poikkeus perustuslain 23 §:stä vaan kyseisen perustuslainsäännöksen korvaava laaja-alainen yleislauseke, jossa perustuslakivaliokunnan kaipaamaa ”täsmällisyyttä” on luotu kasuistisilla luetteloilla, jotka eivät suinkaan poista säännöksen luonnetta yleislausekkeena. Säännöksen luonne yleislausekkeena ilmenee peräti kolmesta erillisestä ratkaisusta lakitekstin kirjoittamisessa, joista jo jokainen erikseen tekisi siitä yleisluonteisen poikkeuksen perustuslain 23 §:stä:
säännöksen alun pitkä, peräti seitsenkohtainen, luettelo yhteiskunnan toiminnoista, joiden suhteen poikkeusolot olisivat käsillä
säännöksen keskiosassa tehty eri vaiheiden häiriötilanteiden yhdistäminen yhdeksi kriisityypiksi: ”uhka, toiminta, tapahtuma tai näiden yhteisvaikutus”; ja
säännöksen loppuun sijoitettu nimenomainen yleislauseke ”tai joka muulla näihin vakavuudeltaan rinnastuvalla tavalla erityisen vakavasti ja olennaisesti vaarantaa yhteiskunnan toimintakykyä tai väestön elinmahdollisuuksia”.
Nähdäkseni valmiuslain 3 §:n 6 kohta on ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, kun perustuslain 73 §:ssä sallittuna rajattuna poikkeuksena on poikkeuslakina säädetty uusi laaja-alainen kriisityyppi, joka tekee vaikutuksettomaksi perustuslain 23 §:n nimenomaisen säännöksen perusoikeuksista poikkeusoloissa. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 29/2022 vp ei arvioitu puolustusvaliokunnassa (PuVM 2/2022 vp) lopullisen muotonsa saanutta säännöstä vaan vasta ohjeistettiin sen kirjoittamista.
Jos valmiuslain uuden säännöksen soveltaminen jossakin yhteydessä tulee tuomioistuinten arvioitavaksi, perustuslakivaliokunnan antama lausunto ei ole esteenä arvioida, johtaako säännöksen soveltaminen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ”ilmeiseen ristiriitaan” perustuslain kanssa.
Martin Scheinin, professori, Oxfordin yliopisto & European University Institute
